汪玉凱

      摘要：

      中國行政體制改革研究會日前發(fā)布了2013年行政改革藍皮書。本書以“中國行政體制改革報告：簡政放權與轉變職能”為主體，對新一屆政府2013年推進的行政改革進行問卷調查分析。通過數百名黨政官員、企業(yè)領導以及社會公眾等的調查，獲得了一些比較真實的看法和數據。其中有三組調查數據很發(fā)人深?。阂皇菍鴦赵旱母母锓桨刚J同度較高（61.32%），但擔心方案難以被實施（50.3%），甚至走過場（33.26%）；二是企業(yè)期盼政府加快轉變職能的步伐，給其松綁（56.71%）；三是社會普遍認為目前我國各級政府的權力過大、管的太緊、太死，應該堅定地推進簡政放權（65.13%）。

      關鍵詞：

      簡政放權 轉變職能 問卷調查

      （一）引言

      2013年3月10日，時任國務院秘書長的馬凱國務委員代表國務院在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上作《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》。從此，標志中國改革開放以來第七次行政體制改革正式拉開了帷幕。與以往歷次行政體制改革相比，本輪行政體制改革的一個顯著特點就是突出了轉變政府職能這個核心，按照建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制，為全面建成小康社會提供制度保障。

      本次行政體制改革的針對性十分明確，那就是現行行政體制仍存在許多不適應新形勢新任務要求的地方，國務院部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題。主要是：職能越位、缺位問題依然突出，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好；職責交叉、權責脫節(jié)、爭權諉責現象依然較多，行政效能不夠高；機構設置不夠合理，一些領域機構重疊、人浮于事問題依然存在；對行政權力的制約監(jiān)督機制不完善，不作為亂作為、以權謀私、貪污腐敗等現象尚未得到有效遏制。

      按照馬凱國務委員的說法，“這次改革，要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務院機構職能轉變，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。這項任務更加艱巨、更為復雜。”

      更值得關注的是，在國務院機構改革與轉變政府職能方案經全國人民代表大會批準以后，新一屆政府以新的姿態(tài)和堅強的勇氣和決心，推動改革方案的貫徹和實施。

      與此同時，黨的十八屆三中全會，在做出對未來中國改革路線圖選擇的同時，又對地方行政體制改革提出了新的要求。種種跡象表明，加快轉變政府職能的步伐，加大行政體制改革的力度，不僅成為全面提升政府管理和服務能力的根本途徑，而且也成為全面深化其他各項改革事業(yè)的重中之重。

      為了比較真實地反映行政體制改革的進程，了解各方反映，中國行政體制改革研究會“行政改革藍皮書”課題組，從2013年5月開始，圍繞本次行政體制改革、特別是轉變政府職能這個核心，在全國進行了問卷調查，以下是對本次問卷調查結果的分析。

      （二）問卷樣本的設置及被調查對象的基本情況

      為了了解黨政機關公務員人員、企事業(yè)單位管理人員、基層社區(qū)工作人員以及普通民眾等對本次國務院機構改革與轉變政府職能的看法，今年問卷的發(fā)放范圍，比去年有了明顯的拓展，涉及被調查人群的范圍主要包括：國家行政學院-國務院辦公廳處級干部綜合素質提升專題班、中國公安大學-優(yōu)秀公安局長（地市級副市長）培訓班、北京大學-云南省直機關公共管理培訓班、清華大學-山西質監(jiān)系統(tǒng)領導干部研究班、浙江大學-蘭州市２０１３年縣、科級干部免職脫崗培訓班、中央民族干部學院-貴州少數民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部培訓班和浙江麗水少數民族領導干部培訓班。

      除了上述不同層次、不同類型的國家公務員、事業(yè)單位人員以外，本次調查還擴大到國有企業(yè)、社區(qū)等不同層面的群體。包括中央黨校-中國鐵路建設總公司第八期領導干部培訓班、國家行政學院-國家開發(fā)投資公司領導力提升班以及西城區(qū)社區(qū)街道行政審批服務中心等。本次共發(fā)放問卷547分，收回有效問卷499份。

      本次調查問卷共包括37個問題，除前面5個問題主要涉及被調查者個人的基本信息之外，實際回答的問題共32個，基本分為五大類型：第一類是對本次國務院機構改革和轉變政府職能的總體評價，包括對國務院機構改革和職能轉變方案的總體評價、本次改革對地方政府、企業(yè)、社會公眾的影響等；第二類是以簡政放權和轉變職能為中心，重點了解黨政公務人員、企業(yè)單位領導人員以及基層社區(qū)工作者等對政府與市場、政府與社會的關系以及政府職能配置、對經濟社會等各項事務的管理和服務的看法和感受；第三類是對本次國務院機構調整、大部制改革等基本看法和感受；第四類是圍繞轉變政府作風，提高政府管理的公開性、透明度、加強對公權力的約束等自身改革方面的看法和感受；第五類是對行政體制改革的期望以及政策建議等。應該說，問卷調查基本達到了預期的目標。

      范圍廣、學歷高，年輕、代表性強是本次被調查對象的重要特點。具體來說，收回的499分問卷中，包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層次、不同地區(qū)的黨政機關公務人員236人，事業(yè)單位人員110人，國有企業(yè)人員97人，另外，還包括少數民營企業(yè)、合資企業(yè)人員，城市普通居民以及困難戶、弱勢群體成員等。從被調查人員的職務狀況看，正廳級及以上領導干部11人（2.2%），副廳級領導干部75人(15.03%)，正處級50人(10.02%)，副處級116人(23.25%)，正科級123人(24.65%)。在上述擔任一定職務的人員中，除了黨政機關和事業(yè)單位人員外，還包括相當一部分國有企業(yè)高級管理人員，比如在所有副廳級以上的86名領導人員中，包括了53名國有企業(yè)相當級別的總經理、副總經理人員。499人中本科以上學歷共420人（其中本科308人，碩士100人，博士12人），占84.17%。；499名被調查人員中，年齡在50以下的共407人，占81.56%。

        （三）對國務院機構改革與政府職能轉變的基本評價

      國務院機構改革與轉變政府職能方案出臺后，受到各界廣泛關注，評價比較正面。通過我們問卷調查也證實了這一點。在這方面我們共設計了三個比較宏觀的問題。

      1．總體評價：在充分肯定改革方案的同時，對方案的實施表現出較大的擔憂

      一是在多選項目中“您對國務院機構改革和職能轉變方案的總體評價”時，選擇“中央推動此次改革力度大、范圍廣、層次深，社會反響很好”共155人，占被調查總人數的31.1%，回答“方案內容很具體，關鍵要看能否真正貫徹執(zhí)行下去”共251人，占50.3%。兩項加起來共有306人，占61.32%。這說明，就改革方案本身來說，被絕大多數被調查者所認同，大家所擔心的是，一個好的方案能否得到真正的落實和實施。值得注意的是，在對本次改革方案的總體評價中，還有兩個問題的回答人數占比也比較高：比如還有占39.7%的人認為“方案設計還有一些不足之處，需要進一步修改完善”，甚至有33.26%的人“擔心走過去改革老路，反反復復，分分合合，折騰基層群眾”。兩者加起來高達361人，占72.96%。甚至高出前兩項之和11.62%。這說明，包括黨政機關、企業(yè)事業(yè)單位的相當多的領導干部，對這次改革方案本身還有不滿意的地方，更重要的是對未來方案的實施有比較大的擔心，甚至缺乏足夠的信心。

      在對不同被調查對象對同一問題回答的結果進行比較，很令人深思：從調查的不同類型的公務員群體來看，對本次國務院機構改革與轉變政府職能評價最高的是兩個群體：一是國家行政學院國務院辦公廳處級干部綜合素質提升專題班，對改革方案認可度前兩項加起來達到100%；二是貴州省少數民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，前兩項加起來達到95.45%。其次是國有企業(yè)高級管理人員。如中央黨校中國鐵路建設總公司第八期領導干部培訓班（司局級），在回答這個問題時，前兩項加起來共有41人，占被調查總人數47人的87.23%。再次是西城區(qū)社區(qū)街道行政審批服務中心包括民營企業(yè)主和普通民眾在內的群體，對改革方案的認可度兩項加起來達到74人，占被調查對象87人總數的85.05%。而對本次改革方案 評價比較低的則是行政級別比較高的地市級領導干部。比如中國公安大學優(yōu)秀公安局長（地市級副市長）培訓班的領導人員，在回答前兩項問題時，結果加起來只占72.22%。這說明，對本次國務院機構改革和轉變政府職能方案的總體評價，由于這些不同群體所處的位置、地域、對政府的切身感受等方面的差異，對改革方案的看法和認知度是有明顯差異的。一般來說，處在相對底層和落后地區(qū)的群體的認知度相對高些，行政級別高、處于權力重要地位的群體相對更加謹慎。出乎意料的是，國有企業(yè)司局級領導人員對改革方案的認知度明顯高于同樣級別的黨政機關領導人員。

      2．地方政府對中央政府的簡政放權有很高的期待

      以簡政放權、轉變政府職能為重點的國務院機構改革，對地方政府產生什么樣的影響，是地方政府高度關注的問題，也是公務人員普遍關心的問題。為此，我們在調查問卷的設計中，以“您認為下列哪項政策最受地方政府歡迎？請說出您的理由”，設置了五個選項，請被調查的人員填寫。這五個選項包括：減少和下放投資審批事項、減少專項轉移支付和收費、減少部門職責交叉和分散、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎性制度建設。從統(tǒng)計的結果看，排在首位的是“減少和下放投資審批事項”，共221人，占被調查總人數的44.29%。其次為“減少政府部門職責交叉和分散”，共175人，占35.07%，第三是“減少專項轉移支付和收費”，共127人，占25.45%；第四是“加強基礎性制度建設”，共114人，占22.84%。這說明，對地方政府而言，給地方更大的自主權，減少過多的投資審批、克服中央政府部門的部門利益、政出多門以及壓縮專項轉移支付改革、加強政府的基礎性制度建設，都成為地方政府最為關注的問題。

      值得注意的是，中央的一些重要改革舉措，對于地方政府重要性的判斷上，不同類型的群體的看法和感覺出現了明顯的差異，其中國家行政學院國有投資公司領導力提升培訓班、北京西城區(qū)社區(qū)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政審批服務中心的前三項排名依次是：減少和下放投資審批事項、減少部門職責交叉和分散、減少專項轉移支付和收費，而對于“加強政府的基礎性制度建設”關注度較低。但是中國公安大學優(yōu)秀公安局長（地市級副市長）培訓班的學員，最關注的前三位依次是“加強政府的基礎性制度建設、 減少和下放投資審批事項、減少部門職責交叉和分散”。這說明，對于企業(yè)和基層街道社區(qū)的管理人員及其公眾，更關注比較務實的一些重大改革事項，而作為司局級領導干部而言，則更關注政府治理的基礎性制度建設。

      3．企業(yè)期盼政府加快轉變職能的步伐，給其松綁

      簡政放權，減少對企業(yè)生產經營活動的審批和行政事業(yè)性收費，給企業(yè)更大的經營自主權，是本次行政體制改革的重點，也是轉變政府職能的根本所在。在這方面參與被調查的各個群體給予了極大的關注。比如在回答“下列哪項政策最受企業(yè)歡迎？請說出您的理由”這一選項時，有283人選擇了“除法律、行政法規(guī)或國務院有明確規(guī)定的外，其他達標、評比、評估和相關檢查活動一律予以取消”，占56.71%；有217人選擇了“減少和下放生產經營活動審批事項”，占43.49%；還有108人選擇了“減少資質資格許可和認定”（21.64%）、100人選擇了“減少和下放投資審批事項”（20.045%），這說明絕大多數被調查的對象，高度認可在處理政企關系方面，政府要更多地為企業(yè)松綁，堅決取消不必要的認證、檢驗、許可和審批。在回答理由時，大多數都集中在“檢查活動重復頻頻，效能效果不佳，對企業(yè)的干擾太多”， “企業(yè)負擔過重”、“費時、費錢，沒什么效果”、“給基層添亂，走過場，吃拿卡要。耍威風，不了解不理解基層”、“ 太多限制，滋生腐敗，企業(yè)失去活力和自主性”、以及“可增強企業(yè)活力，落實企業(yè)自主權”、 “減少資源浪費，轉變社會風氣”等。這說明，即使廣大政府公務人員，對這個問題的本質，看的也是很清楚的。

      4．社會公眾期望政府不要與民爭利，確立服務理念

      對于社會公眾來說，絕大多數人都希望政府能夠通過實質性改革，轉變政府職能，克服政府自身存在的與民爭利、對社會經濟過多干預的問題，真正成為一個在法律約束下的服務型政府。對此，通過本次問卷調查也證實了這一點。比如在回答“下列哪項政策最受社會廣大民眾歡迎？請說出您的理由”這一問題時，選項最高的是“加強依法行政”，多達203人，占40.68%。其他依次是：“減少部門職責交叉和分散”，189人，占37.86%；“改革工商登記制度”，140人，占28.05%；“加強基礎性制度建設”，89人，占17.83%；“改革社會組織管理制度”，77人，占15.43%；“改善和加強宏觀管理”，36人，占7.21%。在填寫理由時，多數人認為“要強本固基，依法行政”、”依法行政是提高公信力的基礎”、”政府部門職能交叉、分散，可以推責，不負責任”。“到政府辦事,管轄部門太多，效率十分低下”。“鼓勵全民創(chuàng)業(yè)，規(guī)范社會秩序”，“ 先抓頂層設計，政治改革是首要”以及“加強公益事業(yè)和基層建設”等。這說明目前對政府的許多為民辦事服務，公眾都不滿意

      （四）對以簡政放權和轉變職能為中心，正確處理政府與市場、政府與社會關系的看法

      以政府向市場放權、政府向社會放權以及中央政府向地方政府放權為重點的簡政放權、轉變政府職能，是本輪行政體制改革的核心。為了了解被調查對象對這個問題的看法，本次調查問卷通過多個問題選項，重點了解黨政公務人員、企事業(yè)單位領導人員以及基層社區(qū)工作者等對政府與市場、政府與社會的關系以及政府職能配置、對經濟社會等各項事務的管理和服務的看法和感受。

      1．應該大幅削減政府權力，減少政府過多干預。在問到“‘放權’是此次職能轉變方案中一個突出特點，深受社會各界關注。您是怎么看待這個問題”時，有325人回答贊成，占65.13%。并認為目前我國各級政府的權力過大、管的太緊、太死，應該堅定地推進這項改革，實現政府向市場放權，政府向社會放權，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮社會組織在社會服務中的作用。與此同時，很多被調查的對象還對政府管理中的越位、錯位等現象深感不滿。比如有287人、占57.52% 被調查對象選擇了“當前政府管理錯位越位問題還比較突出”。并認為簡政放權的核心是處理好政府與市場、政府與社會的關系以及中央和地方的關系，調動各方面積極性，激發(fā)經濟社會活力。當然，對如何實現“管放平衡”，很多人也給出了明確的意見。有56.51%的被調查者認為“放權不等于放松管理，在一些涉及國家利益和群眾利益領域行業(yè)還要加強宏觀調控和監(jiān)管。把該放的權放到位，把該管的工作管好管住”。也有約10%的人對實現“管放平衡”持懷疑態(tài)度，他們擔心“權力下放后會造成社會秩序和管理混亂，容易造成地方各自為政”，因此主張“有關方面必須在制度上機制上精心做好設計，否則會走向另一個極端”。

      本輪行政體制改革與轉變政府職能中的一個重要改革選項，就是為了實現政府向市場放權，中央決定改革企業(yè)注冊登記制度，基本思路就是降低市場門檻，鼓勵人們創(chuàng)業(yè)。對于這項改革，被調查者多數都給予了充分的肯定。比如在回答“本輪改革中的一個重要亮點是，改變企業(yè)注冊登記制度。你認為降低企業(yè)注冊的門檻，會產生什么的后果”問題時，有42.28%的人選擇“在鼓勵人們創(chuàng)業(yè)方面會產生深遠的影響”，有50.30%的人選擇“能激發(fā)市場活力，為企業(yè)的自主發(fā)展提供保障”，兩項加起來，達到92.58%。另外還有17.84%的人選擇“給政府部門管理帶來很大困難”、7.6%的人選擇“可能引起市場秩序的混亂”。這說明對于這項改革，還有少部分人有一些擔憂，應該引起有關部門的足夠重視，因為一旦包括企業(yè)注冊資本金也不設市場門檻、基本放開后，如果相關管理跟不上，確實可能造成一定的混亂，如何實現“寬進嚴管，制度保障”，還需要做大量的工作。

      與政府向市場放權相比，有關政府向社會放權的改革舉措，被調查者的擔憂似乎更多一些。比如在回答“社會組織發(fā)展后，政府將要把大量的服務性職能轉移出政府，向社會組織購買服務。你對此項改革前景的態(tài)度是什么”時，回答“樂觀看好”的只有128人，占25.65%，而回答“很難，政府未必愿意把一些職能轉移給社會”的占31.46%，甚至還有34.87%的人認為“購買服務的運行仍然可能帶來腐敗”，有6.8%的人根本就“不看好”，認為政府“又在走過場”。這說明，由于社會組織在我國發(fā)展的時間尚短，又不很規(guī)范，所以社會對其的疑慮還是比較大的。如何在促進社會組織快速發(fā)展的同時，注重社會組織素質的提升，應引起有關方面的重視。

      與政府向社會組織購買服務的疑慮相聯系，對于本次行政改革中有關社會組織的“雙軌制” 管理 改革，多數人也同樣表現出較大的疑慮。比如在回答“本輪行政改革在社會組織的管理方面有重大突破，對行業(yè)協(xié)會、商會、科技類社會組織、公益類社會組織以及社區(qū)服務類社會組織成立不需要再找政府主管部門。你認為取消雙軌制管理，會對社會組織的發(fā)展產生什么樣的影響”問題時，只有35.07%的人認為“能極大地推動社會組織的大發(fā)展”，而認為“政府對社會組織的干預還會以其他形式表現出來”的占28.46%，認為“社會組織的自主性未必能夠得到一定的保障”的占20%，還有17.43%的人認為此項改革“有可能引起社會組織的無序發(fā)展和混亂”。從以上調查的結果看，盡管政府向社會組織購買服務是一個比較好的制度設計，但要真正實現，還有諸多阻力和困難，不可小視。

      2．改革行政審批制度，釜底抽薪。大刀闊斧地改革現有不合理的行政審批制度，是本輪行政改革中的突破口和抓手，也直接關系到這次改革的成敗。對于這項改革的重要性、艱難性，被調查者中的多數人都有比較清晰的認識和判斷。比如在回答“有人說，如果審批權力不放到位，精簡后的機構必然會再次膨脹”，回答贊成的達到50%。

      而有52.9%人認為“審批權下放一定要科學論證，按法律程序辦事，不能朝令夕改、隨意性太大”， 還有41.1%人，認為“一定要做好精簡后的機構內部“三定”方案，靠制度規(guī)范和約束權力”。這說明多數人對中央下決心改革行政審批制度持支持態(tài)度。至于本次行政審批制度改革能否到達預期目標，多數人認為關鍵在于中央的改革決心。比如有56.91%的被調查對象認為“只要中央真抓實干，肯定可以實現預期效果”， 當然也有相當比例的被調查者持懷疑的態(tài)度。如有17.03%人認為這項改革“可能具有短期效果，長遠看來不抱太大希望”，更有10.62%的人認為“根據建國后實施的歷次改革情況看，很難達到預期效果”，另有13.62%人認為“目前還無法判斷”。這三者加起來已經達到31.27%。

      對于行政審批制度改革阻力，被調查者也給出了明確的答案。在回答“行政審批制度改革的最大難度在哪里”這一問題時，有58.92%的人認為來自于政府的“部門利益”，有21.04%的人認為來自于“上有政策，下有對策”，有19.04%的人認為“審批、許可是實現權錢交易最簡便的方式”， 有15.83%的人認為“阻力主要來自中央政府的各個部門”，還有10.22%的人認為“地方政府不認真履行中央的審批制度改革政策”。從以上被調查對象的回答可以清楚地看出，部門利益無疑成為阻礙行政審批制度改革的最大因素，而嚴重的部門利益后面，往往又隱藏著權錢交易等腐敗現象，或者為權力尋租提供了條件。這從 另一角度證明改革行政審批制度的緊迫性和重要性。

      為了保證本次行政審批制度改革能夠順利進行，不少被調查者提出了許多重要的建議：如有70.54%的人認為要“通過司法措施規(guī)范行政審批權限的設立、取消，要下放審查程序，約束現有和新增審批權的規(guī)范性、科學性”；有17.84%的人認為，“國務院各部委、各級政府應設立巡查組，定期督導和檢查各地各部門相關審批權限清理工作”；還有14.83%的人認為“國務院和各地方政府可以設立‘行政權限審查委員會’，專門審查有關審批權是否超越權限”等。這些建議具有一定的價值，閃爍著智慧的火化。

      3．改革專項轉移支付制度，促進財政公平。在中央與地方的關系中，財政轉移支付制度一直是影響央地關系的重要因素。1994年我國實行分稅制后，財政轉移支付制度也逐步確立。但到目前為止也暴露出諸多問題。一個突出的問題是，常規(guī)性轉移所占比重太低，專項性財政轉移所占比重太高。 引發(fā)了多年來的“跑部錢進”現象，助長了不正之風，甚至產生嚴重的腐敗。為此，本輪行政改革中一個重要改革內容，就是在中央向地方放權中，要同時對專項財政轉移支付制度進行改革。對于此項改革，多數被調查者持謹慎樂觀的態(tài)度。比如在回答“你認為這次減少中央專項轉移支付制度改革，能遏制‘跑部錢進’的不正之風嗎？”問題時，只有4.8%的人回答“能”，有48.9%的人回答“會產生一定影響”，兩者相加超過50%。而回答“很難”的占14.02%，回答“不一定，要看是否動真格的”占18.64%，還有10.02%的人回答“不要抱多大希望”。這說明，對于此項改革，人們的疑慮和擔憂還是比較多的。在如何重構包括專項財政轉移支付制度在內的中央與地方的財稅關系方面，我們面臨的挑戰(zhàn)是比較大的。

        （五）對本次國務院機構調整的基本看法。

      優(yōu)化政府結構，是建設服務型政府的重要體制保障，也是避免政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門、多頭管理的重要前提。本次國務院機構改革與職能轉變方案，一個重要特征就是淡化機構調整、突出了政府職能轉變。通過機構整合，使國務院的機構設置更加科學合理。從被調查對象對本次機構調整的總體反映來看，大體集中在三個方面：

      首先，大部制改革并不是部門越少越好。在回答“你對本輪大部制改革的基本判斷”問題時，回應最多的是“部門并不是越少越好，關鍵在于要理順職責、權利和義務的關系”，占58.52%；回答“部門之間職責交叉、權責脫節(jié)、爭權諉責現象依然較多，行政效能不夠高”的占46.09%。另外三個選項，基本相差不遠：包括“中國幅員遼闊，人口眾多，不能簡單照搬西方國家大部制模式來管理社會”的占39.08%，“機構設置不夠合理，對行政權力的制約監(jiān)督機制不完善，腐敗現象日益嚴重”的占32.04%，“穩(wěn)步推進大部制改革工作，為避免走回頭路，可先在一些地方搞試點，先行先試，待時機成熟之后推向更廣范圍乃至全國”，占26.85%。因此，如何在借鑒國際經驗的同時，結合中國國情設置好政府的組織框架，使其相對穩(wěn)定、有效，并不是一件容易的事情。

      其次，對組建食品藥品監(jiān)管總局評價最高。在回答“ 您認為在此次國務院大部制改革中那幾項改革社會最認可”這一問題時，被調查者的評價次序是：“組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局”評價最高，占47.49%，“重新組建國家海洋局”，占43.48%，“撤銷鐵道部，組建中國鐵路總公司，實行鐵路政企分開”，占41.48%，“重新組建國家能源局”，占21.64%，“組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會”，占15.63%，“組建國家新聞出版廣播電影電視總局”，占14.43%。這說明不管是公務人員、企事業(yè)人員還是基層民眾，都對與民眾關系最直接、社會反映最強烈的食品藥品安全問題最關注，給予了較高評價。這在一定意義上也反映了公眾的期盼。

      第三，對建立和完善公共服務體系最為期待。建立和完善公共服務體系，是建設服務型政府的必然要求，也是廣大人民群眾的迫切心聲。我國現階段存在的一些不公平現象，說到底都與政府提供的公共產品短缺、公共服務體系不完善有關。對此，被調查者普遍對這個問題給予高度關注。比如在問到“下一步行政改革的目標應當是在完善社會主義市場經濟體系的過程中，加快建立社會主義公共服務體制”時，有59.32%的人回答“十分贊同，很有必要推進基本公共服務均等化工作，擴大公共服務覆蓋范圍”，有33.67%的人回答“支持，但在實施時會有一定困難，比如有些地方經費財力不足等”，兩者加起來高達92.99%，充分反映出社會對改善政府公共服務的期待和盼望。

      （六）對轉變政府作風，改善政府管理方式的看法

      加大政府自身改革的力度，在整個行政體制改革中占有十分重要的位置。過去我國行政體制改革中存在的許多突出問題，都與政府自身改革相對滯后有關。因此，許多群眾反映說，我們改革公眾的、改革社會的，相對改的快，如減員增效、下崗分流等。而改到政府自身的問題，就遇到了比較大的阻力，比如“三公消費”改革、提高政府的公開性和透明度改革等。為了了解被調查者對這方面的問題的真實看法，我們主要從多個角度對其進行了調查。

      1．對中央轉變作風的八項決定能否持續(xù)有一定擔心。比如在問到“中央八項規(guī)定初見成效，您對這種效果的持續(xù)是否有信心”時，有31.86%的人回答“充滿信心，中央領導帶頭執(zhí)行，以身作則”，有28.46%的人回答“比較有信心，在社會上已經有很強的威懾力”。兩者加起來共60.32%。但還有26.65%人回答“很多地方在執(zhí)行八項規(guī)定時有些偏差，形式主義比較重”，28.46%的人回答“擔心時間長了，八項規(guī)定就如同一陣風飄忽而過”。兩者加起來也高達55.11%。這說明一方面多數被調查者對轉變作風的八項決定實施的成效給予了充分肯定和較高的評價，但對這個問題的擔憂依然難以打消，這種矛盾心態(tài)從反面證實了這個問題的復雜性和有可能出現的反復性。

      2．對提高政府管理的公開性、透明度的評價不高，對官員財產申報和公開制度的建立，有很高的期待。如在回答“您認為目前政務公開中存在的突出問題是什么”時，被調查者回答結果的排序依次是：“信息公開不及時”和“信息公開不全面”（47.29%），“政府部門主觀意志太強，公開的隨意性太大”（44.49%），“公眾參與渠道較少”（42.28%），“信息公開渠道不暢”（28.46%）， “能在網上辦理的事項太少”（24.05%）。這說明包括公務員在內的官員和企業(yè)事業(yè)單位人員以及基層普通民眾等，對政務公開的滿意度還是比較低的。

      在回答“您認為，官員財產公開制度對于反腐敗有多大的作用”時，有52.1%的人回答“作用不可估量，將從根本上打擊腐敗”和“作用很大，對減少腐敗有積極效果”，這說明多數人對于官員財產申報和公開的反腐作用是肯定的。不過由于這個問題本身的復雜性和敏感性，也有34.47%人回答“不好說，取決于配套措施和最高層的執(zhí)行決心和力度”，有15.63%的人認為“沒什么用，現在房產信息、金融賬戶信息等沒有實現全國統(tǒng)一聯網，很多官員還在和紀檢部門‘躲貓貓’”。這從另一個層面說明，要建立有效的官員財產申報和公開制度，還必須跟進一系列相關的配套改革和舉措。

      為了進一步了解被調查者對中央提出的建立不動產登記制等政府管理基礎性制度的看法，本問卷專門設立了一個調查題目。如在回答“ 通過本次改革，要建立不動產登記制、公民代碼制和組織機構代碼制。這些基礎性制度的建立，你認為會對政府管理產生什么樣的影響”時，有70.34%的人回答能夠“大大提高政府管理和服務的水平和能力”，“有助于改善政府的管理和服務”，還有23.25%的人回答“為查處貪官、遏制灰色收入的泛濫、企業(yè)違規(guī)行為提供了重要手段”，只有13.63%的人回答“只能是花了大筆錢，不會收到多少實質性成效”。這說明，多數被調查者對建立政府的上述基礎性管理制度不僅支持，而且對其的作用也有比較高的期待。

      3．對政府自身的公信力有巨大的擔憂。政府公信力問題是一個帶有根本性的問題。正像習近平總書記講到的，人心向背決定執(zhí)政黨的生死存亡。為了了解被調查者對這個問題的真實想法，我們設計了專門問題進行調查。比如在問及“目前政府在人民群眾中的公信力如何？如果以百分制來打分，您會選擇多少分數”這一多選項時，認為我國政府公信力強、打90-100分的，只占3.61%，認為“政府公信力比較強”、打分在80-90分的占14.43%，兩者加起來只有18.04%。而認為“政府公信力一般”、打分在70-80占32.87%，認為“政府公信力比較差，老百姓對政府信任度越來越低”、打分在60-69占29.26%，回答“政府公信力非常差，民憤很大”、打分在59分以下的占12.83%。后兩項加起來高達49.7%，幾乎達到一半。有的在“其他意見”中留言認為，“政府談不上什么公信力，而是嚴重脫離群眾、脫離實踐，老百姓在有些地方連鎮(zhèn)政府的門都進不去，關鍵要解決最基層政府的公信力問題”。有的甚至留言說，“不知道打多少分，因為部分地方政府已無公信力”，“越在基層，越欺騙，忽悠老百姓”。

      上述調查結果很發(fā)人深省。因為參與此次問卷調查的對象，絕大多數是黨政領導人員和企業(yè)事業(yè)單位的領導人員，普通民眾還是比較少的。連這些完全在體制內的重要成員，都對目前我國政府公信力如此擔憂，確實說明問題的嚴峻性。如果我們再不采取嚴厲舉措，改善公共治理，約束公權力，政府公信力下降發(fā)展下去后果不堪設想，值得我們高度關注。

      （七）對未來行政體制改革的期望以及政策建議

      為了讓被調查者能夠充分發(fā)揮自己的聰明才智，動員社會參與，我們在問卷的最后征集被調查者對下一步行政改革的期望和建議。比較重要的包括：“建立強大的監(jiān)督體系，大力治理腐敗問題”；“經過專家論證，認為確實可行的方案確立后，中央要堅定不移的推進，不能半途而廢”；“簡政放權，依法行政，抓鐵留銀”；“以最大的勇氣釋放改革的紅利，加大法制建設，加強教育，建立誠信體制”；“行政體制改革設計要成立一個脫離行業(yè)的委員會來設計，防止改革利益部門化，行業(yè)化”；“ 依法行政，以人為本，尊重物權”；“加強法律、制度的可操作性”；“要注重加強黨內建設，加強對行政體制改革的頂層設計，加強對基層的調研；以社會穩(wěn)定和諧發(fā)展的首要，穩(wěn)步推進行政體制改革”；“大部委改革中不應忽視國家發(fā)改委等權力高度集中的部委”；“互聯網時代，行政體制改革中應重視加強國家信息化建設的科學指導、信息管理和軟硬件強化”；“行政體制改革中要突出整合、放權，突出重點、全面、創(chuàng)新”；“建立健全相關的制度，科學鑒定政府行政審批事項”；“ 完善法律體系建設，依法治國。改革分配制度，加大社會公共服務投入”等。

（作者系國家信息化專家咨詢委員會委員，中國行政體制改革研究會副會長，

國家行政學院電子政務專家委員會副主任、教授）